财经城市研究院：哪些中国县城最具吸引力
发布时间：2023-02-10 09:12:25 来源：财经城市研究院 浏览量：0
七普分县数据公布以后，县域常住人口总量出现了一定幅度的减少，县域衰落成为一种声音。我们认为判断县域发展需要在一个宏观视角下去综合评判，不能简单因为县域人口规模和比重下降就简单认为县域衰落。事实上，在全国县域人口规模减少的背景下，一些县域的外来人口比重较高，具有较强的发展活力，并成为我国城镇体系的重要节点。
七普数据显示，2020年我国共有220个县（含县级市、旗和自治旗，下同）是人口净流入，人口净流入规模为2005.38万人，占全国外出人口（注解1）总量的11.36%。按照外来人口占比超过20%，外来人口总量大于2万人为标准进行筛选，全国共有55个县符合条件，占县域总数的2.95%，占人口净流入县域总数的25%，共吸纳外来人口1449.7万人，占全国县域吸纳外来人口总量的72.29%。这些县在发展中表现出以下特征：
1.空间分布广。不同于吸纳外来人口规模大的县主要分布在东部地区，中西部地区有些县人口规模并不大，但外来人口占比却很高，同样表现出较强的人口吸引力。55个县域中，23个在东部，中部5个，西部26个，东北地区1个。虽然中西部地区吸纳外来人口总量低于东部地区，但外来人口比重较高县的个数却超过了东部地区。
2.人口增长快。外来人口占比高的县吸纳外来人口保持快速增长态势，这些县2020年外来人口总量分别是2010年和2000年的1.85倍和4.71倍。从每个县域来看，外来人口保持了持续增长态势，在七普期间仅有5个县吸纳外来人口数量出现下降，分别是福建晋江市、浙江平湖市、甘肃敦煌市、青海格尔木市和黑龙江绥芬河市。
3.经济活力强。在2020年，55个县创造的GDP总量为4.45万亿元，占全国县域经济总量的比重为10.66%，而2013年这些地区创造的经济总量为2.91万亿元，占全国县域经济总量的比重为8.67%。7年间，占全国县域经济总量的比重提高了1.99个百分点，表现出强劲增长势头，引领着全国县域发展。
根据县域发展路径和特征的不同，这些县可以分为以下几类：
1.城市群的重要产业基地。这类县经济总量较大，产业基础雄厚，经济发展在全国县域中处于前列，外来人口总量大，主要位于长三角、珠三角城市群内，是城市群的重要产业基地。2021年全国GDP过千亿的县有43个，其中12个外来人口占比超过20%，外来人口是这些城市重要的劳动力资源。比如，昆山、义乌的外来人口总量超过100万人，晋江、慈溪、江阴等城市外来人口总量也超过50万人，外来人口支撑了城市产业发展。
2.省会都市圈的节点城市。在55个县域中，有福建闽侯县、河南新郑市和中牟县、湖南长沙县、江西南昌县、云南安宁市和嵩明县、宁夏贺兰县和永宁县等9个省会城市所辖县市，另外河北三河市是首都都市圈的重要节点，也具相似之处。这些县市外来人口总量处于快速增长状态，在2000年时这10个县整体上还是人口净流出，2010年已整体从人口净流出转变为人口净流入，人口净流入总量达到33.46万人，外来人口占比达5.7%，到2020年时外来人口总量快速扩大到292.19万人，比2010年增长了7.73倍，外来人口占比已达34.44%。
3.具有特色优势资源。一些县拥有丰富的自然资源，或者优美自然条件及人文历史资源，依托这些特色资源，发展特色产业，支撑地方经济增长，也对人口具有较强吸引力。比如，依托旅游资源发展的云南瑞丽市、甘肃敦煌市，独特而丰富的旅游资源支撑起地方经济发展；内蒙古伊金霍洛旗、鄂托克旗、霍林郭勒市拥有丰富的煤气资源和青海格尔木的盐湖资源，丰富的自然资源为发展提供了有力支撑，资源型产业成为地方经济的主导产业。
4.具备区域性中心城市条件。西部地区地广人稀，城镇密度低，一些城镇依靠独特地理或者行政地位，人口吸纳能力逐渐增强，发展成为区域中心。但受区域人口总量限制，相对东部地区外来人口总量并不大，但占比较高。比如，依靠州（盟）府行政职能，内蒙锡林浩特市、新疆库尔勒市、云南景洪市、四川西昌市等州（盟）府所在地发展成为区域性中心城市。另外，新疆奎屯市、沙湾县等也因独特区位条件，发展成为区域性中心，外来人口总量也有近10万人。
5.边境开放口岸城市。随着对外开放程度的加大，我国对沿边国家开通了一些边境开放口岸，一些内陆边境城市从对外开放的边缘一跃成为开放的前沿，依托边境贸易发展了相关产业，吸引了人口集聚。在几个主要边境开放口岸，外来人口也达到一定规模，占比也较高。比如，对俄罗斯开放的黑龙江绥芬河市、对蒙古开放的内蒙古二连浩特市、对越南开放的广西东兴市等外来人口占比也较高。
县域发展条件差异较大，相关政策制定不能一刀切，需要分类指导，不能以人口规模多寡确定区域和地区发展活力，一些外来人口比例高的地区，虽然人口总量并不大，但是发展充满活力，更具可持续性，需要分类引导县域发展。
1.外来人口多经济总量大的县要推动向功能完善的大城市发展。城市的形成是一个系统工程，特别是在我国城镇等级管理体制下，行政级别低的城镇在公共资源配置方面处于弱势地位，相关城市功能存在着不足。要改变依靠行政级别配置公共服务资源的做法，赋予这些经济强县与管辖人口规模和经济总量相适应的经济社会管理权限。中央政府要出台政策推动公共服务资源配置与行政级别相脱钩，下放学校、医院、养老机构等公共服务机构设立的审批权，放宽准入门槛，积极利用市场力量吸引优质公共服务资源进入，全面提升公共服务质量，完善城市功能。
2.省会都市圈的县要形成与中心城区功能互补的高品质节点城市。未来人口向省会集聚的趋势仍然较强，省会都市圈内的县要利用人口向省会集聚的有利时机，主动承担省会城市人口的居住生活和生产工作等职能，要避免发展成为省会城市的“卧城”。要抓住中心城市消费、产业、功能外溢的有利时机，积极发展服务城市人口的消费载体，主动承接中心城区创新成果的产业转化，布局与中心城区功能互补的教育、医疗、养老等公共服务机构，服务中心城区人口对美好生活的需求，全面提升城市品质。
3.具有特色资源的县域要加快形成可持续的特色优势产业。特色自然资源的存在决定了这些地区的发展要依托于特色资源，积极开展资源相关项目科研攻关，提高产品技术含量，提高资源利用效率和精深加工程度，加快推动上下游产业的发展，延长产业链，推动与资源相关产业集群。大力培育新产业、新动能、新增长极，培育形成接续产业。旅游型城市，要避免片面扩大城市规模，要重点挖掘人文、历史、文化等资源，将旅游产业发展与历史文化要素结合起来，并且和城市发展结合起来，建设富有文化底蕴的特色城镇，完善旅游服务设施，推进文旅城融合发展。
4.西部地区区域中心城市的地位要进一步巩固。西部地区地广人稀，一些小城市支撑起这个大区域，这些小城市在次区域内也是中心城市。类似区域中心城市的存在不仅有利于为人口提供更加优质公共服务，体现以人为本发展理念，更是关系到国家战略安全。从目前发展趋势来看，一些西部地区区域中心城市吸纳人口能力在增强，人口集聚趋势开始出现，未来需要中央政府要继续加大对城市基础设施的投入力度，增加公共服务支出，为居民提供更高品质生活。同时，要利用地方优势资源，培育发展特色优势产业，增强发展内生动力。
5.边境口岸城市要积极推进跨境劳务合作加快产业发展。当前我国产业存在向东南亚等周边国家转移的趋势，周边国家存在劳动力成本相对较低的发展优势条件。边境口岸城市要面向双边，积极争取开展跨境劳务合作，创造条件引进周边国家劳动力资源，将周边国家的劳动力资源优势与我国向外转移产业结合起来，有效承接东部发达地区向外转移产业，构建面向跨境区域发展的增长极。这既可以为东部地区优化产业结构腾挪空间，促进产业向价值链中高端提升，也能够提升边境地区产业发展水平，深化对外开放程度。
作者信息：
范 毅，财经城市研究院院长、研究员
张新民，国家发改委城市和小城镇改革发展中心战略部副主任、副研究员
徐凯恒，中国城市建设研究院规划师
